环境保护部积极贯彻落实党中央、国务院关于推进生态文明、建设美丽中国的一系列重大战略部署，致力于将国家重点生态功能区建设成为美丽中国的优先之美，于2009年与财政部共同启动了国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作，并在不久前完成了《2013年国家重点生态功能区县域生态环境质量考核报告》。

　　把一滴墨水滴入清水，让清水变得污浊非常容易；但要将墨水析出，恢复清水原来的模样，很难，有时甚至是不可能的。

　　对于生态环境来说，同样如此，破坏容易恢复难，所以，最好的办法就是做好预防和保护。

　　开展国家重点生态功能区县域生态环境质量监测、评价与考核，正是为了防止那滴墨水滴下去。

　　给哪些县奖励？对哪些县扣减转移支付？

　　生态功能区县域生态环境质量考核提供了依据

　　海南省乐东黎族自治县，自然环境优美，2010年的环境卫星遥感监测显示，这里是一片绿色。

　　但2012年这里却发生了明显变化，其中一片绿变成了白，自然植被破坏严重。

　　2013年无人机现场核查发现，仅九所镇抱荀村一处，因大规模采石造成的林地毁坏面积就达8.58平方千米。

　　今年，环境保护部会同财政部，通过日常监测、卫星遥测、技术审核、现场核查、无人机高分辨率遥感抽查等综合手段，对国家重点生态功能区范围内的466个县进行监测、评价与考核。

　　通过监测评价，环境保护部和财政部近日印发了《关于2013年国家重点生态功能区县域生态环境质量监测、评价与考核结果的通报》(以下简称《通报》)。

　　由于生态环境质量明显变差，乐东县今年将被全额扣减国家重点生态功能区转移支付资金。

　　《通报》显示，466个县域中，生态环境“脆弱”的县域有61个，主要分布在新疆、内蒙古的防风固沙功能区以及黄土高原水土保持生态功能区；生态环境“一般”的有149个；生态环境“良好”的有256个，主要分布在大兴安岭及长白山生态功能区、青海三江源、西藏东南部、川滇生态功能区、南水北调水源涵养区、武陵源生态功能区、三峡库区水土保持区、南岭地区及海南岛中部山地。

　　2010~2012年，生态环境质量变好的县有31个，其中，“明显变好”的县有黑龙江省木兰县1个。

　　“一般变好”的有黑龙江省嫩江县及甘南县、四川省天全县、黑龙江省伊春市伊春区、吉林省敦化市、湖南省花垣县、陕西省米脂县、湖南省泸溪县、河南省西峡县、陕西省略阳县；“轻微变好”的有黑龙江省方正县等20个。

　　2010~2012年，生态环境质量变差的有9个，其中，“明显变差”的有乐东县1个。

　　“一般变差”的有云南省兰坪白族普米族自治县、湖北省十堰市张湾区、内蒙古自治区阿荣旗。

　　“轻微变差”的有湖北省十堰市茅箭区、江西省龙南县、重庆市秀山土家族苗族自治县、黑龙江省大兴安岭加格达奇区、陕西省柞水县。

　　中央财政根据综合考核结果采取了相应的奖惩措施：对生态环境质量“明显变差”和“一般变差”的县全额扣减其转移支付，对“轻微变差”的县扣减其转移支付增量；对生态环境质量“明显变好”和“一般变好”的县按其转移支付额的10%予以奖励，对“轻微变好”的县按其转移支付额5%予以奖励。

　　钱用到了哪里？是否达到了预期效果？

　　生态功能区县域生态环境质量考核正是为了解答这些问题

　　国家重点生态功能区是我国最美丽、生态功能最重要的地区。这些地区一旦破坏了，会直接影响中华民族的后续发展。

　　这些区域往往又是老少边穷的地区，经济大多比较落后。怎样保护这些地区、遏制当地开发的冲动？

　　“说白了，就是需要钱把这些地方养起来，弥补这些地方因保护而丧失的机会成本。”环境保护部监测司相关负责人说。

　　2008年起，中央财政开始对国家重点生态功能区范围内的县(市、区)实施财政转移支付。转移支付金额逐年增加，从2008年的80亿元增加到2012年的371亿元。

　　但钱拨出去了，用到了哪里？是否达到了预期效果？这就需要考核。生态功能区县域生态环境质量考核正是为了解答这些问题。

　　2011年，环境保护部、财政部出台了《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》(环发〔2011〕18号)，每年对国家重点生态功能区县域生态环境质量进行监测评价考核。

　　考核指标包括自然生态状况和县域环境状况。

　　自然生态指标反映的是自然本底状况，主要包括林地覆盖率、草地覆盖率、水域湿地覆盖率、耕地和建设用地比例等。

　　环境状况指标反映的是人为干扰情况，主要包括二氧化硫、化学需氧量、固体废物排放强度、污染源排放达标率、Ⅲ类或优于Ⅲ类水质达标率、优良以上空气质量达标率等。

　　通过考核，确定一个地区的环境质量是变好了还是变差了，进而决定是增加还是扣减转移支付。

　　根据考核结果，生态环境变好就奖，变差就扣，发挥导向性作用，引导地方环境管理由污染物总量控制向环境质量改善转型，由事后被动治理向提前预防转变。

　　开展生态环境质量考核以来，环境保护部环境监测司联合规划财务司、自然生态保护司等相关业务司局加强对考核工作的组织管理，不断完善“县里报、省里审、总站核、国家查”的考核工作机制。

　　坚持原始数据由地方提供，对地方来说是一个自检的过程，促使其更加了解当地的生态环境质量状况。

　　但由地方提供数据，很难避免地方数据造假。出现这种状况怎么办？

　　据介绍，目前，如果发现县级自报数据有问题，就不予采用。今后，将进一步加大处罚力度，一旦发现数据造假，将直接认定当地考核不达标。

　　从近两年的考核情况来看，被考核县域生态环境状况总体稳定、稳中趋好，中央财政转移支付和生态环境质量考核发挥了应有的作用。应该说，现行的这套指标体系是客观的。

　　但生态环境变化是一个缓慢的过程，地方政府制定生态环境保护的政策和规划、建设环保设施，短期内很难见到成效。

　　为了让考核更加客观，在下一步考核指标体系调整过程中，准备加入环境管理指标。

　　“这是为了让考核更客观。”环境保护部环境监测司相关负责人说，目的就是肯定地方政府的主观努力。

　　今后，地方政府做好顶层设计、加大环境基础设施建设力度、重视生态环境质量考核，将会在考核中得到体现。

　　暴露出哪些问题？如何加以解决？

　　生态功能区县域生态环境质量考核指明了突破方向

　　在考核过程中，也暴露出了一些问题，值得注意。

　　其一，转移支付资金被稀释。本来应该重点集中支持一个地方，最后却变成了撒胡椒面，大家都要分一杯羹。

　　例如，有的县被划入享受转移支付范围，可相邻几个县虽处于同样的生态功能区，却被划在了补偿范围之外。相邻县就会抱怨：凭什么他有，我没有？

　　面对这样的质疑，上级政府为了平衡各方关系，往往会将转移支付资金再次分配，均摊给各县，保证人人有份。这就导致本该享受转移支付的县域所得资金被稀释。

　　其二，各地真正用于环境保护的转移支付资金比例较低。

　　大部分县获得的中央转移支付资金用于生态环保的比例偏低，在环境监管方面投入更少。

　　而当前，地方环境监管能力是急需加强的一环。例如，有的地方，难以事先发现问题，出事之后又难以应对。“别说治病，连看病的能力都没有。”这需要国家进一步加大转移支付力度，更需要地方将更多的钱用到环境保护上。

　　其三，不同类型功能区保护环境的难度也不同，但目前在转移支付过程中对生态权重考虑不够。

　　水源涵养和生物多样性维护类型的功能区，由于自然本底较好，投入小钱就能获得较好的生态环境保护效果。

　　而防风固沙和水土保持类型的功能区，由于自然本底差，要栽下一棵树都非常困难。在这样的地方，保护环境需要付出更大的努力。

　　目前，转移支付资金分配过程中，考虑更多的是地方的财政缺口、人口等因素，较少考虑不同类型功能区生态保护的难度，自然本底差的地区往往不能获得足够的资金来用于生态环境保护。

　　这些问题该如何解决，各部门还将继续努力，进一步完善国家重点生态功能区县域生态环境质量考核机制。

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